1. 미국 농업 정책의 역사적 발전
미국 연방(중앙) 정부의 농업 정책은 세 가지 요소의 상호 작용의 결과입니다. 첫째는 토지, 인구, 기후 등 자연적 요인이고, 둘째는 시장요인, 셋째는 정치적 요인이다. 중화인민공화국 건국 이후 미국의 농업정책 발전은 크게 두 단계로 나누어 볼 수 있다. 1920년대 이전 미국 정부는 농산물 시장에 대해 기본적으로 자유방임·불간섭 정책을 취하면서도 경제 기반에 대한 투자를 통해 농업 발전을 도모했다. 미국 정부는 1930년대부터 재정 보조금 등을 통해 농산물 시장에 직접 개입해 왔다.
1. 자유방임과 농업 진흥
다른 모든 나라와 마찬가지로 미국의 경제 발전도 농업에서 시작되었습니다. 초기 식민지 국가에서는 농산물과 원자재의 생산과 수출이 경제의 활력소였습니다. 19세기 초에는 농산물이 미국 전체 수출액의 75%를 차지했습니다. 1930년대에는 담배의 75% 이상, 면화의 80% 이상이 해외로 수출되었습니다. 남북전쟁 전까지 면화는 미국 수출의 절반 이상을 차지했습니다.
19세기 후반, 서부 영토가 개발되면서 미국의 경작지는 3배로 늘어났다. 남북전쟁 이후 농산물 가격은 비농업 물가에 비해 급락했지만 반세기 이상 계속 상승세를 이어갔다. 세 가지 주요 이유가 있습니다. 첫째, 유럽의 수요가 크게 증가했습니다. 해외 시장은 새로운 농산물의 3분의 1을 흡수합니다. 밀 신제품의 거의 절반이 해외에서 판매됩니다. 둘째, 미국의 도시 인구와 이민자 인구의 증가는 농산물에 대한 수요를 자극했습니다. 셋째, 산업화가 발달하면서 미국의 농업생산성 증가율은 제조업 생산성 증가율보다 훨씬 낮다.
남북전쟁부터 1920년대까지 미국 정부는 농산물 시장 가격 변동에 대해 불간섭 정책을 채택했다. 하지만 완전히 수동적이지는 않고, 간접적으로나 직접적으로 미국 농업의 발전을 촉진하기 위해 일련의 투자 정책을 채택해 왔습니다. 첫째, 연방정부와 많은 주정부는 운하와 철도에 막대한 투자를 하여 농산물 운송 비용을 크게 절감했습니다. 남북전쟁 이후 미국 농산물 수출이 증가한 것은 운송비 절감으로 인해 유럽 시장에서 미국 농산물의 경쟁력이 높아진 데 크게 기인했다.
65438년부터 0862년까지 연방 정부는 특히 농업 개발을 목표로 하는 일련의 정책과 조치를 시행하기 시작했습니다. 1862년 링컨 대통령은 Land-Grant College Act와 Homestead Act에 서명했습니다. 전자 법안은 연방정부가 국유지를 주정부에 무료로 기부하고, 주정부는 취득한 토지와 그 수익금을 농업과 공학을 전공으로 하는 대학을 설립하는 데 사용해야 한다고 규정하고 있다. 후자의 법안은 국유지를 5년 동안 지속적으로 경작한 농민은 규정된 인증 수수료를 지불하면 국유지 160에이커에 대한 소유권을 얻을 수 있다고 규정하고 있습니다. 같은 해에 미국 농무부가 설립되었습니다. 1987년 미국 의회는 각 주에 연방 자금을 지원받는 농업 시험장을 설립하는 법안을 통과시켰습니다. 1862년 이후 30년 동안 USDA 지출은 연평균 13.2% 증가했습니다.
19세기 후반부터 미국 연방정부가 추진한 일련의 친농업 정책과 조치는 영토 확장, 인구 증가, 산업화 가속화 등 사회경제적 변화의 결과일 뿐만 아니라, 미국뿐만 아니라 정치 체제와 권력도 변화한다. 여기에서는 토지 부여 대학 법안의 통과를 예로 들어 보겠습니다. 이 법안은 버몬트주 모리얼 의원이 발의했습니다. 이 제안에 따라 주정부는 상원의원 및 하원의원 수(하원의원 또는 상원의원당 300,000에이커로 계산)에 따라 연방정부로부터 무료로 주 소유 토지를 받게 됩니다. 이 제안은 토지가 적고 인구가 많은 동부 주의 입법자들로부터 강력한 지지를 받고 있습니다. 그러나 연방정부가 보유하고 있는 '국유지'의 거의 대부분이 서부에 위치해 있어 서부 주 의원들은 이 제안이 법으로 제정될 경우 서부의 대규모 토지가 투기에 이용될 수 있다는 점을 우려하고 있다. 동양의 거대 사업가들에 의해. 위스콘신을 대표하는 한 의원은 "서부 전체를 뉴욕 영토로 전환"하려는 제안을 비판했습니다. 서방 의원들은 또한 토지 부여 대학 법안이 홈스테드법(Homestead Act)과 대륙 횡단 철도 건설을 위해 연방 자금을 필요로 하는 철도 법안의 통과를 방해할 수 있다고 우려했습니다. 이 두 법안은 서부 지역 발전의 핵심이며 서부 의원들이 이를 위해 싸우고 있습니다.
서방 국회의원들의 반대로 인해 토지 부여 대학 법안이 정체되고 의회 특별위원회를 통과하지 못했습니다. 그러나 그것은 결국 1862년에 의회를 통과하고 농가법(Homestead Act)을 통과시켰습니다. 그 이유는 미국의 민주적 선거제도에 의해 결정된다. 1862년은 선거가 있는 해였다. * * *와 의회에서 다수를 차지한 정당이 중서부에서 표를 얻지 못하면 선거에서 이길 수 없습니다. 1860년 * * * 그리고 시카고에서 열린 당의 전국 대회에서는 홈스테드 법을 지지하고 대륙 철도를 건설하기로 결의했습니다. 1862년 선거가 다가옴에 따라 * * *와 당은 농가법 제정을 추진할 필요가 있었습니다.
이에 ***과 당 지도부는 1862년 5월 국회에서 농가법 통과를 추진했다. 서방 국회의원들은 대학 토지 부여 법안에 더 이상 반대하지 않음으로써 보답했습니다. Kansas의 Pomeroy 상원의원은 거의 모든 동부 구성원이 홈스테드법(Homestead Act)에 투표했고 다시는 이 토지를 받지 못할 것이기 때문에 동부 주에 대학으로부터 토지를 부여해야 한다고 말했습니다. 농지법과 토지그랜트대학법은 같은 해인 1862년에 통과됐다. 이는 동양과 서양을 대표하는 의원들의 이해관계 게임의 결과였다.
2. 재정 보조금과 직접적인 개입
위에서 언급한 농업 지원 조치에도 불구하고, 미국의 농업 발전은 남북전쟁 이후 주정부가 되었습니다. 기복의. 특히 제1차 세계대전과 대공황 기간 동안 미국 농업은 전례 없는 부침을 겪었습니다. 전쟁이 시작되었을 때 미국의 농업 순소득은 총 36억 달러였습니다. 1919년에는 그 규모가 93억 달러에 달할 것입니다. 그러나 불과 2년 만에 매출은 37억 달러로 급락했습니다. 그러다가 1920년대에 농업 소득은 점차 610억 달러로 증가했지만, 1932년 대공황 때 다시 654,389달러로 떨어졌습니다. 1932년에도 농업은 여전히 미국 노동력의 4분의 1을 고용했지만 크게 감소한 국민 소득의 약 7%만을 차지했습니다. 빚이 많고 가난에 갇힌 많은 농민들이 절망에 빠졌습니다. 그들은 도시로의 식량 수송을 막거나, 모여서 문제를 일으키고 폭력적으로 법에 저항하며 법 집행관의 신변 안전을 위협합니다.
농업위기의 직접적인 원인은 농산물 가격 급락이다. 가격이 변하지 않은 상태에서 1932년 밀 가격은 1925년 가격의 4분의 1에 불과했습니다. 10 1929년부터 1932년까지 면화, 밀, 쌀 및 기타 농산물의 평균 가격은 두 배 이상 올랐습니다. 1929년에는 옥수수 한 부셸의 가치가 80센트였습니다. 1932년, 가격은 32센트에 불과합니다.
농업을 돕는 것은 루즈벨트 뉴딜의 주요 과제 중 하나였습니다. 루즈벨트 행정부 농업 정책의 핵심은 농민들에게 피해가 가지 않도록 정부 개입을 통해 농산물 가격을 통제하는 것이었다. 이 목표를 달성하기 위해 정부는 일련의 조치를 취했습니다. 첫 번째는 농민들이 경작지(휴경지)의 일부를 버리도록 장려하고, 정부는 금전적 보상을 제공할 것입니다. 이번 조치는 농산물 가격을 인상하기 위해 농산물 공급을 줄이는 것을 목표로 한다. 두 번째는 정부대출가격 지원제도이다. 구체적으로 말하면, 모든 농부는 수확 후 곡물을 봉인하고 저장할 수 있습니다. 그 곡물은 연방 농무부 관할 하에 있는 상품 신용 공사(Commodity Credit Corporation)에 돈을 빌려주기 위한 담보로 사용됩니다. 정부는 곡물 단위당 대출 가격을 정합니다. Commodity Credit Corporation의 대출 금액은 압수된 곡물의 수량에 대출 가격을 곱한 금액과 같습니다. 곡물 가격이 대출 가격보다 오르면 농부들은 곡물을 팔고 현금을 사용하여 대출금을 갚을 수 있습니다. 가격이 대출 가격보다 오르지 않으면 농부들은 저당 잡힌 곡물을 사용하여 대출금을 상환할 수 있습니다. 농민들은 정부대출가격지원제도에 자발적으로 참여한다. 이 시스템에 참여하는 사람은 누구나 정부와 임시 계약을 체결해야 합니다. 즉, 정부와 휴경계약을 맺은 사람만이 정부대출 가격지원을 받을 수 있다는 것이다.
1930년대부터 1960년대 중반까지 상품신용공사가 시행한 농산물 가격 지원 제도는 미국 농업 정책의 중추 역할을 했다. 실제로 정부대출 가격이 농산물의 '하한' 가격이 됐다. 농산물 가격을 지지하는 역할을 했습니다. 예를 들어 1948년부터 1950년대 말까지는 옥수수 시장가격이 정부대출 가격보다 높았던 1951년과 1952년을 제외하고 나머지 연도는 동일하거나 후자가 전자보다 높았다. 정부의 보호가격이 시장가격보다 높은 경우가 많기 때문에 농민들은 시장가격보다 높은 보호가격의 혜택을 얻기 위해 정부에 담보로 제공한 곡물을 포기하고 대출금을 상환하지 않는 경우가 많다. 그 결과 미국 정부는 막대한 양의 농산물을 보유하고 있다. 65438년부터 0959년까지 Commodity Credit Corporation의 옥수수, 면화, 밀 보유량은 각각 연간 생산량의 1/4, 1/3, 절반 이상을 차지했습니다. 미국 정부는 Commodity Credit Corporation이 보유한 곡물을 흡수하기 위해 1954년 해외 식량 지원법(PL-480)을 통과시켰습니다. 1960년에는 미국 밀 수출의 절반이 이 프로그램을 통해 이루어졌습니다. 1961년부터 미국은 가난한 사람들에게 무료로 음식을 제공하기 위해 푸드 스탬프 프로그램을 시행하기 시작했습니다. 주요 목적 중 하나는 농산물 가격을 지원하는 것이기도 합니다.
미국 정부는 1970년대부터 농산물 가격 지원 정책을 포기하고 대신 농민들에게 직접 현금 보조금을 지급했다. 일반적으로 정부는 매년 농산물 목표가격을 정하고, 시장가격과 목표가격의 차액만큼 농민에게 현금지원을 지급한다. 미국에게 가장 큰 이익은 세계 시장에서 미국 농산물의 경쟁력을 높이는 것이지만, 낡은 가격 지원 시스템은 국제 경쟁력에 해롭다. 실제로 미국이 가격지원 정책을 현금보조 정책으로 대체한 주된 이유 중 하나는 유럽 국가들의 농산물 수출 역량 확대 압력에 대응하기 위함이었다. 미국의 정책 변화는 즉각적으로 영향을 미쳤다. 미국의 농산물 무역흑자는 1971년 65조4380억9000만달러에서 1981년 270억달러로 늘었다.
1970년대 이후 세계 곡물 시장 가격은 1990년대 중반의 두 차례 석유 위기(1974~1976년, 1978~1981년)를 제외하고는 대부분 미국 정부의 목표 가격보다 높았습니다. 목표 가격. 두 사람의 격차는 1980년대 중반에 최고조에 달했다. 그 결과, 1986년부터 1989년까지 미국 정부는 농부들에게 현금으로 100억 달러 이상을 지불했습니다. 1987년 지불액은 거의 170억 달러였습니다.
65438년부터 2006년까지 클린턴 대통령은 농업에 대한 정부 지원과 보조금을 최초로 합법적으로 결합한 "연방 농업 개선 및 개혁법"("농장 자유법"이라고도 함)에 서명했습니다. 농산물 가격 디커플링. 법안은 1996년부터 2002년까지 정부가 농민에게 매년 지급하는 현금보조금이 고정돼 더 이상 농산물 가격 변동에 영향을 받지 않도록 규정하고 있다.
그 총액은 1996년 56억 달러에서 2002년 40억 달러로 줄어들 것이다. 이 법안은 정부가 농부들에게 지급하는 현금 보조금이 7년 후에 총 360억 달러에 달할 것으로 예상하고 있습니다. 이 프로그램의 금액은 1990년부터 1995년까지 실제 현금 보조금인 552억 달러보다 훨씬 적습니다. 이 법안은 뉴딜 정책 이후 미국 정부의 가장 중요한 시장 지향적 개혁으로 평가받았다.
그러나 1996년부터 2002년까지 미국 정부가 지급한 실제 농업 현금 보조금은 농업법 계획에 포함된 360억 달러보다 훨씬 컸다. 1996년부터 2000년까지 5년 동안 미국 연방정부는 농부들에게 현금으로 616억 달러를 지불했습니다. 결제 규모는 1999년과 2000년에 모두 200억 달러를 초과했습니다. 이런 사태의 직접적인 원인은 미 의회를 통과하고 클린턴 대통령이 서명한 일련의 긴급 농업 구호 법안이다. 의회에서 통과되고 부시 대통령이 서명한 2002년 농업 안전 및 농촌 투자법은 2002년부터 2005년까지 10년 동안 연간 평균 190억 달러에 달하는 막대한 보조금을 농업에 제공할 계획입니다. 이 법안은 1996년 농업법안과 가장 큰 차이점은 정부 보조금과 농업 지원을 농산물 가격 변동과 연계해 1996년 시장개혁법을 폐지했다는 점이다.
1930년대 뉴딜 이후 미국 정부의 지속적인 농업 지원과 보조금은 제2차 세계대전 이후 미국 농업의 발전을 결정짓는 가장 중요한 요인 중 하나였다. 정부의 농업 정책은 농민들이 안정적이고 높은 소득을 얻을 수 있도록 보장하여 잡종 품종, 대형 기계, 비료 및 살충제와 같은 새로운 농업 기술에 투자할 수 있는 자신감을 제공합니다. 농업 정책은 고도로 전문화되고 자본 집약적인 농업 생산 형태를 보상합니다. 이 방법을 사용하면 농산물 생산량을 크게 늘릴 수 있고, 농산물을 많이 생산할수록 농민들이 더 많은 정부 보조금을 받을 수 있기 때문이다. 예를 들어 1997년에는 경작면적이 1,000에이커 이상인 대규모 농장이 미국 전체 농장 수의 9.2%에 불과했지만, 경작지의 66.1%를 차지하고 정부 보조금의 48.4%를 받았다. 미국은 독특한 농업자원과 발전된 자본주의 시장을 보유하고 있지만, 미국 농업이 국제적으로 경쟁력이 높은 자본 및 기술 집약적 산업으로 거듭날 수 있는 능력은 미국 정부의 적극적인 정책 지원과 분리될 수 없다.
2. 미국의 농업정책 수립 이유 분석
미국 정부가 계속해서 농업에 대한 지원과 보조금을 제공할 수 있는 이유는 무엇인가? 신고전주의, 즉 주류 서구 경제학에 따르면, 농업 시장에 대한 정부 개입은 경제 발전에 해롭다. 신고전주의 경제학에서 식품 시장에 대한 개입을 정당화하는 데 사용할 수 있는 유일한 이론은 식품 시장의 불완전성입니다. 식품의 생산과 소비는 대부분의 다른 상품에 비해 가격과 소득 요소의 영향을 덜 받습니다. 경제적 측면에서 식품의 가격-소득탄력성은 낮다. 수요 측면에서 볼 때 식품은 아마도 가격과 소득 탄력성이 가장 낮은 상품일 것입니다. 식량 가격 상승으로 인해 사람들은 생명 유지에 필요한 식량 소비를 줄이지 않을 것이며, 소득 증가로 인해 식량 소비가 크게 늘어나지도 않을 것입니다. 공급측면에서는 개별 농민들이 곡물에 대한 시장 수요를 예측할 수 없기 때문에 곡물가격 탄력성이 낮다. 따라서 정부의 규제와 개입이 없다면 곡물시장 가격은 크게 변동할 수밖에 없다. 생산의 작은 변화는 종종 곡물 가격의 큰 변동으로 이어지며, 궁극적으로 곡물 시장은 공급 부족과 공급 과잉 사이에서 변동하게 됩니다. 농산물 시장의 완전한 시장화는 농민의 이익뿐만 아니라 사회 전체의 이익에도 해를 끼친다.
그러나 곡물시장의 불완전성은 규범적인 개념이다. 이는 미국 정부의 농업 정책에 대한 이론적 방어를 제공할 수 있지만, 미국 정부가 농업에 계속해서 지원과 보조금을 제공할 수 있는 이유를 설명할 수는 없습니다. 이 문제는 정치적 관점에서만 설명될 수 있다. 특히, 미국 농민들의 투표에 따라 미국 정부의 농업에 대한 지속적인 정책 지원이 결정됩니다. 농민들이 미국 농업 정책의 주요 수혜자임에는 의심의 여지가 없습니다. 1980년대 이후 연방정부가 농부에게 직접 현금을 지급하는 금액은 전체 농업 순소득의 7%~66%에 달했습니다. 현재 농민이 소유한 토지 시장 가치의 25%는 정부 재정 보조금에서 나온다. 그러므로 농업 정책에 대한 지속적인 지원을 보장하기 위해 의회 의원과 행정부에 압력을 가하는 데 자신의 표를 사용하는 것이 농민의 이익입니다.
그러나 미국 농업 정책을 농민들의 정치적 압력의 결과로 본다면 이 문제를 설명해야 한다. 현재 미국의 농업 노동자는 200만 명에 불과하며 이는 미국 전체의 2%에도 못 미친다. 인구. 1인 1표 원칙에 따르면 미국 농민들의 정치적 영향력은 무시되어야 하는데, 실제로 미국 농민들의 정치적 에너지는 매우 크다. 왜?
이 질문에 답하기 위한 가장 좋은 이론은 노벨 경제학상 수상자인 스티글러(Stigler)가 제안한 것이다. 스미스는 1971년 발표된 논문 '경제규제'에서 정부 경제규제 입법의 본질은 정부의 권위를 통해 사회 구성원들 사이에 부를 이전하는 것이라고 지적했다. 1930년대부터 1960년대까지 미국 정부가 실시한 곡물가격 지원정책은 소비자에서 농민으로의 부의 이전으로 볼 수 있으며, 이후의 농민에 대한 소득지원 정책은 납세자에서 농민으로의 부의 이전으로 볼 수 있다. 둘째, 국회의원은 재선을 추구하는데, 이는 입법 활동이 유권자의 정치적 지지를 구하는 데 중점을 두고 있음을 의미합니다. 셋째, 이익집단은 입법자들에게 유리한 법안을 획득하기 위해 지지와 압력을 제공하기 위해 경쟁한다.
미국 정치 체제에서 국가의 경제 정책은 일반적으로 의회에 효과적으로 압력을 가할 수 있는 이익 집단에 편향되어 있습니다. 스미스는 이익 집단의 정치적 에너지는 그 규모뿐만 아니라 조직 수준에도 달려 있다고 믿었습니다. 이익 집단의 조직화 정도는 집단적 행동에서 '무임승차' 현상을 극복하는 정도에 따라 달라집니다. 예를 들어, 맨커 올슨(Mancur Olson)이 그의 유명한 저서 "집단 행동의 논리"에서 지적한 것처럼, 대규모 집단에 비해 인구 규모가 작은 이익 집단은 집단 행동에 더 깊은 관심을 갖고 상대적으로 모니터링 비용이 저렴합니다. 더 높은 조직 수준과 더 큰 정치적 에너지로 인해 "무임 승차자" 문제를 더 쉽게 극복할 수 있습니다.
뉴딜 이후 미국 농민들은 이런 종류의 이익집단에 속해 있는데, 규모는 작고 고도로 조직적이며 정치적 에너지는 크다. 우선, 인구가 적기 때문에 정부의 농업 지원 정책은 모든 농민의 사활적인 이익과 연결되어 있습니다. 예를 들어, 미국의 농업 순소득은 2000년에 464억 달러였으며, 그 중 거의 절반(229억 달러)이 연방 정부의 직접 현금 지급에서 나왔습니다. 즉, 200만 농민의 1인당 정부 재정 지원 소득이 11,450달러에 달하는 셈이다. 이러한 재정 보조금의 대부분은 궁극적으로 연방세에서 나옵니다. 미국의 총 납세자 수는 2억 명 이상이어야 합니다. 1인당 농업보조금 부담액은 약 100달러이다. 물론 농업정책에 대한 그들의 관심은 그 이상이다.
미국 농부들은 미국 정치경제학자들로부터 높은 수준의 조직력, 폭넓은 범위, 막대한 정치적 영향력으로 인정받았습니다. 정치학자 해리 트루먼(Harry Truman)은 1950년대에 "분명히 많은 농업 주를 포괄하는 전국농업협회(National Agricultural Association)와 같은 그룹이 도시 이익 단체보다 의회 결정에 더 쉽게 영향을 미칠 수 있다"고 지적했습니다. 오늘날 미국 인구의 2% 미만이 농업에 종사하고 있지만, 카운티의 10~15%는 여전히 농업을 주요 산업으로 삼고 있습니다. 농민들의 정치적 지지가 없으면 민주당도, 정당도 선거에서 패할 가능성이 크다.
마지막으로 미국 농업 이익 단체의 정치적 에너지도 미국 의회의 이해 교환 협약으로 인해 이익을 얻습니다. 1960년대 이래로 농업 이익을 대표하는 회원들은 도시 빈곤층의 이익을 대표하는 회원들과 환경 보호를 대표하는 회원들과 함께 투표 동맹을 형성하는 경우가 많았습니다. 무료 푸드 스탬프 프로젝트는 많은 도시 선거구 의원들의 투표에 영향을 미칩니다. 따라서 농업이익을 대표하는 국회의원과 도시빈민의 이익을 대표하는 국회의원은 입법과정에서 서로 지지하고 혜택을 받는 경우가 많다.